集體土地入市不是新事物，改革開放以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，當時利用的土地都是集體土地，符合1988年《土地管理法》“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)允許使用集體所有的土地”的規(guī)定。但這部法律也明確規(guī)定了“國家和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。時隔兩年，國務(wù)院就頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，但時至今日也沒有頒布集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條例。實事求是地講，現(xiàn)有法律體系基本堵住了“集體土地入市”的途徑和渠道。但據(jù)劉守英的調(diào)查，像廣東佛山市南海區(qū)等一些沿海發(fā)達城市，從上世紀90年代初集體土地入市的范圍就不限于“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，更多地用于興建廠房供外資、合資和私人企業(yè)使用。

　　盡管從1988年開始集體土地入市就處于政策的“圍追堵截”中，凡涉及集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的官方文件，都是“禁止、嚴禁”等，事實上大量存在的入市活動，只能轉(zhuǎn)入“地下”，起初規(guī)模不大、影響有限，當?shù)卣?ldquo;睜一只眼閉一只眼”。但等“漸成氣候”時，地方政府的態(tài)度也發(fā)生了分化，有的主張“清理、整頓”，有的卻堅持把這些“法外行為納入法律體系中”，主張通過修改法律來打通合法的渠道?，F(xiàn)在大家討論改革的邏輯，有“問題導向”、“理念導向”之爭，也有“基層創(chuàng)新”、“頂層設(shè)計”之辯，但都遵循一個原則，就是由大量現(xiàn)實中的“法外創(chuàng)新行為”形成試點，慢慢地形成改革的社會共識，“紅頭文件”的出臺則是最高層對改革的確認。集體土地入市也不例外，經(jīng)過二十多年的探索，終于在2008年的十七屆三中全會上，加進去了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這句話，但是前面的“逐步”兩字，還表明仍處在試點探索階段，并沒有明確的時間表。直到十八屆三中全會，才去掉了“逐步”兩字，明確了“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的改革方向和推進路徑。2014年，又將北京大興區(qū)等33個縣區(qū)納入“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的試點地區(qū)。

　　關(guān)于集體土地入市的文獻非常多，從上世紀90年代起就有周其仁、劉守英等學者開始呼喚“賦予集體土地跟國有土地平等保護的產(chǎn)權(quán)體系”。十七屆三中全會以來，中央政府連續(xù)釋放支持集體土地合法入市的信號后，引起了社會上新的一輪激烈爭論。爭論的焦點有二個，一個是“該不該入市”，第二個是“怎么入市”。

　　在第一個問題上，有兩類截然不同的聲音。一類聲音宣稱“集體土地入市會沖擊城市土地市場，甚至削弱現(xiàn)有土地制度對經(jīng)濟增長的作用”，言之鑿鑿下的理論邏輯是集體土地入市，就打破了城市土地只能由政府供應的壟斷，土地供應量的上升，拉低了城市地價，降低了地方政府從征地過程中獲得的壟斷收益，入市還通過“倒逼”征地改革，提高了征地成本，不利于當前高度依賴土地征收體系的城鎮(zhèn)化進程推進，照上述邏輯層層推理，自然可得出“入市不利于城鎮(zhèn)化推進，影響經(jīng)濟增長”的結(jié)論。另外一類聲音主張“集體土地完全應該入市”，這是保障農(nóng)民土地權(quán)益、增強集體資產(chǎn)和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要途徑，更重要的是，破解了我國土地制度的二元性，讓農(nóng)民帶著可交易、可對價的“土地資產(chǎn)”進城，將徹底改革現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式。留在農(nóng)村的村民和集體經(jīng)濟也擁有了長期穩(wěn)定的資產(chǎn)收益，可以說是“城鄉(xiāng)互利”。

　　筆者完全支持第二類觀點。前幾講說過，現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元土地制度對過去十多年中國經(jīng)濟高速增長起到重要作用，用來解釋的理論很多，但最直觀地看，就是適應了中國經(jīng)濟起飛和高速增長階段對投資和出口的高度依賴特征，大量的工業(yè)園區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)和新城建設(shè)，跟政府壟斷土地供應的機制密不可分。但這套模式的弊端越來越明顯，尤其到了“新常態(tài)”階段，長期支撐高速增長的投資和出口這兩大引擎明顯降速，“要地不要人”的城鎮(zhèn)化模式，又導致產(chǎn)生了大量沒有足夠集聚能力的新城市，作為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化和增長模式重要支撐的土地制度，也到了“非改不可”的地步了。集體土地的入市，打破了“國有土地才能用于非農(nóng)建設(shè)”的制度壟斷，靠政府征地推進的舊有城鎮(zhèn)化模式，當然會“左右碰壁”，從這個意義上講，第一類觀點講的“不利于城鎮(zhèn)化推進”也是對的，只是他們說的“城鎮(zhèn)化模式”是傳統(tǒng)的那一套，“不利于增長”短期看似乎有道理，但長期來看，打破土地二元制度，激活農(nóng)村土地的“資本潛力”，對中國經(jīng)濟可持續(xù)、均衡增長有重大影響。

　　理論觀點的爭論，要有背后實踐經(jīng)驗的支撐。“怎么入市”是一個操作性問題，從順序上講，應該是先認同“集體土地入市”的方向，再討論這些操作性問題。當然，后者處理得好，用現(xiàn)在時髦的話講就是，“能取得可復制、可推廣的試點經(jīng)驗”，就能增強入市的社會共識。

　　筆者近年來曾跟隨劉守英老師，在他的悉心指導下，對佛山市南海區(qū)、成都市、重慶市、北京市等地區(qū)“集體土地入市”實踐的深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)各地都已經(jīng)探索出了一條利用集體建設(shè)用地推進工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化新路”。這對比較國有土地和集體土地對“三化推進”的效果，提供了比較制度的視角。筆者在各地調(diào)研時，曾有意比較這些在“集體土地上長出來的城市和產(chǎn)業(yè)”，同政府征地模式下推進的城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及當?shù)卣?、集體經(jīng)濟組織和村民的態(tài)度。

來源：新華網(wǎng) 責任編輯：林秋燕