開(kāi)元寺(戴涵琦 攝)

2016年3月24日調(diào)研組到洛陽(yáng)橋開(kāi)展調(diào)研(法工委供圖)

真武廟(戴涵琦 攝)

2016年6月14日市人大常委會(huì)赴陜西省咸陽(yáng)市考察學(xué)習(xí)絲綢之路歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)做法 (法工委供圖)

六勝塔(陳起拓 攝)

作為聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)定的古代海上絲綢之路起點(diǎn)，泉州既是宋元時(shí)期海上絲綢之路的主港，也是昔日蜚聲宇內(nèi)的東方第一大港。歷史的車輪隆隆，碾過(guò)歲月的無(wú)盡長(zhǎng)路。轉(zhuǎn)眼千年，一個(gè)個(gè)烙印著“海絲”記憶的史跡散布在這一方寶地，向后人訴說(shuō)著過(guò)去。今年12月2日，泉州獲得地方立法權(quán)后制定的首部地方性實(shí)體法——《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議批準(zhǔn)，將于2017年1月1日起正式施行。古老的泉州城穿上了一件量身定制的文化“鐵布衫”，海絲史跡保護(hù)從此有法可依。

近日，本報(bào)記者走訪了多名參與立法工作的相關(guān)人士，帶您一同探尋這部法規(guī)背后的故事，為您解讀其中的亮點(diǎn)?！醣緢?bào)記者 陳林森 殷斯麒

歷史背景

幾多爭(zhēng)取 泉州終獲地方立法權(quán)

2015年7月18日，省十二屆人大常委會(huì)第十六次會(huì)議第三次全體會(huì)議上傳來(lái)好消息，會(huì)議表決通過(guò)了包括泉州在內(nèi)的七個(gè)設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的決定。這意味著，泉州從那一刻起正式擁有了地方立法權(quán)。但大多數(shù)人也許不知道，早在20年前，泉州就已經(jīng)在為這一事關(guān)全市改革發(fā)展大局和民主法治進(jìn)程的大事奔走疾呼。

1995年，泉州首次提出了申報(bào)全國(guó)“較大的市”，其主要目的就是為了獲得地方立法權(quán)，解決社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型中遇到的法制障礙。然而，申報(bào)之路一波三折。那一年，時(shí)任泉州市人大常委會(huì)副主任的魏聲外率領(lǐng)一個(gè)10人小組先后奔赴已成功獲批的青島、淄博、寧波等地考察，不曾想剛剛返回泉州，卻傳來(lái)了“國(guó)務(wù)院已停止批準(zhǔn)‘較大的市’”的小道消息。

盡管如此，泉州的申報(bào)之路并未停止。1995年9月、1999年7月，市政府兩次專文向省政府請(qǐng)示了申報(bào)事宜，1999年9月，時(shí)任福建省代省長(zhǎng)的習(xí)近平簽發(fā)請(qǐng)示，并轉(zhuǎn)報(bào)給了國(guó)務(wù)院。此后的十多年間，一批熱心家鄉(xiāng)發(fā)展的泉籍全國(guó)人大代表接連多次在全國(guó)兩會(huì)上提出關(guān)于繼續(xù)支持泉州申報(bào)“較大的市”的議案。與此同時(shí)，我市也在積極修煉“內(nèi)功”，加大力度建設(shè)政府法制機(jī)構(gòu)、培育立法能力。值得關(guān)注的是，2009年，市委、市政府在新一輪的機(jī)構(gòu)改革中，將市政府法制辦升格為市政府工作部門，為近些年的法治泉州建設(shè)發(fā)揮了重要作用，同時(shí)為承接獲批立法權(quán)奠定基礎(chǔ)。

2014年10月23日，泉州多年?duì)幦〉胤搅⒎?quán)未果的窘境迎來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)——黨的十八屆四中全會(huì)決定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

歡欣鼓舞的泉州人緊鑼密鼓地展開(kāi)了籌備工作。2015年1月，中共泉州市委在制定《關(guān)于全面推進(jìn)法治泉州建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)做好地方立法準(zhǔn)備工作作出部署安排；4月，市人大常委會(huì)成立立法籌備組，著手起草《泉州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，這是我市第一部有關(guān)立法程序的地方性法規(guī)；5月中旬，市委常委會(huì)同意市人大常委會(huì)設(shè)立泉州市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)、泉州市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“法工委”)；6月21日，市人大常委會(huì)向省人大常委會(huì)申請(qǐng)開(kāi)始制定地方性法規(guī)；7月18日，泉州獲準(zhǔn)行使地方立法權(quán)；7月30日，負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的法制委正式成立。

至此，泉州駛上了地方立法的“正軌”，一路高歌猛進(jìn)。

制定過(guò)程

眾望所歸 首法鎖定海絲史跡

依據(jù)新《立法法》相關(guān)規(guī)定，泉州地方立法的權(quán)限界定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個(gè)方面。《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》為什么會(huì)成為實(shí)體性立法首選?

去年8月，市人大常委會(huì)組織考察組前往已積累了豐富立法經(jīng)驗(yàn)的廣州、深圳等城市學(xué)習(xí)考察，當(dāng)?shù)刭Y深人士建議，“立法項(xiàng)目的選擇應(yīng)盡量遵循有效、管用、有特色的原則”?；厝螅腥舜蟪Ｎ瘯?huì)公開(kāi)征集立法項(xiàng)目，社會(huì)公眾熱情參與，短短不到一個(gè)月就征集到立法項(xiàng)目建議120余條。其中，“海絲史跡保護(hù)”這個(gè)建議項(xiàng)目排在了歷史文化保護(hù)類別的第一位。市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋道，泉州歷史上是我國(guó)與海外通商貿(mào)易、文化交流的重要起點(diǎn)，海上絲綢之路史跡數(shù)量眾多，其中列入世界遺產(chǎn)申報(bào)的海絲遺產(chǎn)點(diǎn)就占了全國(guó)總量近一半。我市于2001年啟動(dòng)“海上絲綢之路——泉州”世界文化遺產(chǎn)申報(bào)工作，截至去年，海絲聯(lián)合申遺城市包括泉州在內(nèi)已增加至9個(gè)，將“泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例”列為首部實(shí)體法，無(wú)疑能使海絲文化史跡得到更加全面、有效、科學(xué)、合理的保護(hù)，同時(shí)也回應(yīng)了廣大人民群眾的期盼，是眾望所歸!

字斟句酌

內(nèi)容修改達(dá)百次之多

看著業(yè)已成形的首部實(shí)體法，回顧為此付出的努力，全程參與的市人大常委會(huì)法工委副主任黃少鴻很是感慨。《條例》制定過(guò)程十分不易，僅今年4月份一審至6月份二審之間短短兩個(gè)月的時(shí)間里，市人大常委會(huì)就先后邀請(qǐng)了市縣兩級(jí)政府相關(guān)部門、海絲申遺遺產(chǎn)點(diǎn)負(fù)責(zé)人、立法顧問(wèn)及咨詢專家、市民代表等召開(kāi)了5場(chǎng)論證座談會(huì)，對(duì)《條例》內(nèi)容、主要制度設(shè)計(jì)、條文表述等諸多問(wèn)題進(jìn)行探討、修改，“大大小小的修改達(dá)上百次之多，可謂字斟句酌。”

在黃少鴻的印象中，爭(zhēng)議最大的就是海絲史跡的概念界定問(wèn)題。彼時(shí)出現(xiàn)了兩種聲音：一種認(rèn)為本條例所稱海絲史跡應(yīng)該是指遺跡、遺址這一類不可移動(dòng)的文物；另一種則認(rèn)為應(yīng)該包含歷史文獻(xiàn)、藝術(shù)品等可移動(dòng)的文物。在論證座談會(huì)上，執(zhí)不同意見(jiàn)的雙方針?shù)h相對(duì)、亮出依據(jù)，有時(shí)候甚至爭(zhēng)得面紅耳赤，但最終還是達(dá)成了一致的意見(jiàn)——界定為不可移動(dòng)的文物。理由有三，一是文物界普遍認(rèn)為“史跡”就是指“遺跡遺址”等不可移動(dòng)的文物；二是大多數(shù)可移動(dòng)文物其實(shí)都是存在于“遺跡遺址”當(dāng)中的，也就是保存在不可移動(dòng)文物中，保護(hù)了不可移動(dòng)文物，很大程度上也就保護(hù)了可移動(dòng)文物；三是作為首部地方性實(shí)體法，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)少而精，才能真正有效發(fā)揮立法保護(hù)的作用。

盡管最后明確保護(hù)對(duì)象為不可移動(dòng)文物，但也并非全盤否定了對(duì)立面的觀點(diǎn)。黃少鴻告訴記者，《條例》第十八條同樣作出規(guī)定，“市、縣(市、區(qū))人民政府及其文物行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極采取措施，搶救、收集和保護(hù)與海絲史跡相關(guān)的可移動(dòng)文物，并通過(guò)文物行政主管部門指定的文物收藏單位或者根據(jù)需求設(shè)置專題博物館進(jìn)行收藏、保護(hù)和展示。”

就是在這樣不斷的打磨中，一稿比一稿趨于成熟、完善，從著手起草到獲得批準(zhǔn)，歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)一年，《條例》最終浮出了水面。

社會(huì)聲音

“愿立法喚起更多人的保護(hù)意識(shí)”

“《條例》的出臺(tái)對(duì)泉州海絲史跡、法治建設(shè)都具有里程碑的意義。它詳細(xì)界定了保護(hù)對(duì)象、劃定保護(hù)范圍、明確獎(jiǎng)懲職責(zé)等，對(duì)于全面保護(hù)泉州珍貴的海絲文化遺產(chǎn)具有重大推動(dòng)作用。”海絲申遺辦工作人員、泉州府文廟文物保護(hù)管理處主任何振良說(shuō)。

全程參與了立法過(guò)程，何振良深有感觸。整個(gè)調(diào)研立法過(guò)程并非一帆風(fēng)順，既要實(shí)地踏勘進(jìn)行多次調(diào)研，又要協(xié)調(diào)地方政府劃定保護(hù)范圍，還要平衡群眾利益關(guān)系，考慮到方方面面，經(jīng)過(guò)多次地修改。何振良表示，立法保護(hù)海絲史跡是一種措施手段，最根本的是要發(fā)動(dòng)全民共同參與到保護(hù)工作中，包括街道、社區(qū)等基層組織和基層民眾，形成良好的全民保護(hù)氛圍。“希望立法能喚起更多人保護(hù)海絲史跡的意識(shí)，將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，最終形成長(zhǎng)效的保護(hù)機(jī)制。”

“莫讓海絲史跡遭毀才追悔莫及”

黃碧山是南安、泉州和福建省人大代表，他大半生都在為九日山保護(hù)和海絲申遺奔走。

從1998年起，黃碧山開(kāi)始在各級(jí)人大會(huì)議上強(qiáng)烈呼吁保護(hù)九日山，力推從法律法規(guī)上加強(qiáng)對(duì)海絲遺跡的保護(hù)。今年，市人大常委會(huì)組織《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》的立法調(diào)研，作為市人大常委會(huì)委員的黃碧山自始至終參加，從未請(qǐng)假，在調(diào)研座談會(huì)上提出了相關(guān)建議，“該條例既要突出保護(hù)海上絲綢之路史跡，也要注重保護(hù)群眾的合法權(quán)益；既要體現(xiàn)政府主導(dǎo)，也要發(fā)動(dòng)群眾參與，做好合力保護(hù)。”

黃碧山說(shuō)，由于歷史遺留原因，不少海絲史跡的整體性遭到破壞，“希望《條例》的出臺(tái)能切實(shí)加強(qiáng)對(duì)文物整體性的保護(hù)，不要讓更多海絲史跡景觀風(fēng)貌被破壞后才追悔莫及。”

亮點(diǎn)解讀

新鮮出爐的《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》內(nèi)有總則、保護(hù)與管理、利用與開(kāi)放、法律責(zé)任、附則等五大章三十五條，其中有哪些規(guī)定值得關(guān)注?市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人表示，《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)實(shí)踐中保護(hù)海絲史跡存在的一些困難和問(wèn)題，規(guī)定了相應(yīng)解決問(wèn)題的辦法、措施，其中一些規(guī)定是上位法所沒(méi)有涉及的，成為該法規(guī)的亮點(diǎn)。

破壞海絲史跡

最高可罰50萬(wàn)元

該負(fù)責(zé)人指出，《條例》明確了破壞海絲史跡的各種行為及其承擔(dān)的法律責(zé)任，也規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)對(duì)在海絲史跡保護(hù)、管理、利用和捐贈(zèng)中作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)，做到獎(jiǎng)懲分明。

例如，《條例》第二十二條規(guī)定，禁止任何單位和個(gè)人在海絲史跡及其保護(hù)設(shè)施、保護(hù)標(biāo)志上張貼、涂污、刻劃，禁止在保護(hù)區(qū)域內(nèi)采石、采砂、采礦，造墳、毀林等。第三十二條規(guī)定，對(duì)于海絲史跡的保護(hù)管理責(zé)任人擅自修繕、遷移、重建、拆除海絲史跡，造成嚴(yán)重后果的，將處以十萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。

修繕?lè)菄?guó)有海絲史跡

可獲補(bǔ)助

修繕問(wèn)題一直是保護(hù)海絲史跡的一大問(wèn)題，一些海絲史跡往往因?yàn)闆](méi)有及時(shí)得到修繕而遭受破壞。

該負(fù)責(zé)人指出，針對(duì)非國(guó)有海絲史跡修繕難的問(wèn)題，《條例》第二十一條規(guī)定，保護(hù)管理責(zé)任人對(duì)有損毀危險(xiǎn)的海絲史跡不具備修繕能力的，政府應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助或者貸款貼息等幫助；對(duì)具備修繕能力而未能修繕的，政府可以給予搶救修繕，所需費(fèi)用由保護(hù)管理責(zé)任人承擔(dān)，也可以依法置換或者購(gòu)買。

劃定范圍

保護(hù)“編外”史跡

“文物保護(hù)工作中，如何處理好文物保護(hù)與城市建設(shè)的關(guān)系是一個(gè)難題。”該負(fù)責(zé)人告訴記者，在第三次全國(guó)文物普查中，我市共普查登記不可移動(dòng)文物3811處，其中尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物有將近3000處，而這類不可移動(dòng)文物有相當(dāng)大一部分是海絲史跡。此類海絲史跡點(diǎn)多面廣，數(shù)量眾多，但現(xiàn)行實(shí)施的文物保護(hù)法等上位法對(duì)這類不可移動(dòng)文物的保護(hù)措施規(guī)定不多、不明確、不具體，導(dǎo)致這類史跡保護(hù)往往不到位，極易遭受破壞。

為此，《條例》第十二條就明確提出，對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的海絲史跡，由所在地縣(市、區(qū))文物行政主管部門劃定保護(hù)范圍并公布。同時(shí)，還要求“應(yīng)當(dāng)參照其他文物保護(hù)單位保護(hù)措施的做法，對(duì)這類海絲史跡的保護(hù)措施進(jìn)行具體明確規(guī)定”。

“這是本《條例》的重要制度設(shè)計(jì)之一，也是一大亮點(diǎn)。”相關(guān)負(fù)責(zé)人稱。

創(chuàng)新管理方式

可聘請(qǐng)文保員

當(dāng)前，不少海絲史跡面臨無(wú)人管理的難題，導(dǎo)致破壞嚴(yán)重。

《條例》總結(jié)了泉州海絲史跡保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)目前海絲史跡保護(hù)機(jī)構(gòu)缺位、管理人員不足等急需解決的問(wèn)題，在第六條中明確，對(duì)列入文物保護(hù)單位的海絲史跡，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或者指定機(jī)構(gòu)、專人負(fù)責(zé)管理，還特別規(guī)定了“對(duì)指定專人負(fù)責(zé)管理或者尚未核定公布為文物保護(hù)單位的海絲史跡，可以采取聘請(qǐng)文物保護(hù)員的方式進(jìn)行保護(hù)管理”。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這是《條例》對(duì)上位法的補(bǔ)充，也是創(chuàng)新性的亮點(diǎn)。

來(lái)源：泉州晚報(bào) 責(zé)任編輯：林思喆